대통령직속 정책기획위원회 산하 국민헌법자문특별위원회(이하 ‘헌법자문특위’)가 대통령 4년 연임제, 대선 결선투표 등을 골자로 한 ‘국민헌법자문안’을 13일 문재인 대통령에게 보고하였다. 헌법자문특위는 이날 서울 중구 프레스센터에서 기자간담회를 열고 국민주권 실질화, 기본권 강화, 자치분권 강화, 권력 구조에서 견제와 균형 강화, 인간다운 삶을 위한 민생개헌 등 5대 원칙 하에 이와 같은 정부 개헌안 초안을 마련했다고 발표했다. 본지는 4년 연임제와 대선 결선투표를 비롯해 국민발안제·국민소환제, 감사원의 독립기구화와 대통령 특별사면권 제한 등이 포함된 정부 개헌안 초안을 더욱 심층적으로 살펴봤다.

헌법자문특위는 개헌 논의의 최대 쟁점이나 다름없던 권력 구조 즉, 정부 형태와 관련하여 ‘대통령 4년 연임제’를 단일안으로 문재인 대통령에게 보고하였다. 현행 헌법은 ‘대통령의 임기는 5년으로 하며, 중임할 수 없다’고 명시되어 있다. 개헌을 통해 ‘4년 연임제’가 채택된다면 대통령 임기는 4년으로 바뀌고 1회에 한해 연임할 수 있게 돼 대통령의 최대 임기가 8년이 된다. 또한 ‘4년 연임제’ 개헌이 성사되더라도 문재인 대통령에게는 적용되지 않는다. 헌법 개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다고 현행 헌법이 정하고 있기 때문이다.
문재인 대통령 역시 개헌에 관련해 목소리를 높였다. 문 대통령은 “대통령 4년 연임제가 만약 채택된다면 지금 대통령과 지방정부 임기가 거의 비슷해진다. 이번에 선출되는 지방정부의 임기를 약간만 조정해서 맞춘다면 차기 대선부터는 대통령과 지방정부의 임기를 함께 갈 수 있다”고 강조했다. 이어 “대통령 임기기간 중에 3번의 전국선거를 치르면 심한 국력 낭비가 따른다. 개헌을 하면 그 선거를 2번으로 줄이게 될 뿐만 아니라 대통령과 지방정부가 함께 출범할 수 있게 된다. 총선이 중간평가 역할을 하는 식의 정치체제가 마련될 수 있으리라 본다. 그러한 것이 이번에 개헌해야만 하는 이유”라고 개헌의 중요성을 호소했다.
정부 형태만큼이나 초미의 관심사였던 대통령 결선투표제 역시 도입하는 것으로 가닥이 잡혔다. 헌법자문특위는 대통령 결선투표제가 새로운 제도이기 때문에 보다 심도 있는 논의를 거쳤다고 설명했고, 결국 도입하는 쪽으로 결론을 냈다고 밝혔다. 결선투표제는 선거에서 일정 득표율 이상이 당선조건일 때, 이를 만족하는 후보가 없을 시 득표수 순으로 상위 후보 몇 명만을 대상으로 2차 투표를 실시하여 당선자를 결정하는 방식이다. 
또 한 가지 주목할 만한 것은 대통령 권한을 축소하는 내용이 담겨있는 점이다. ‘견제와 균형’을 위하여 현재 대통령 소속인 감사원을 독립기구화하고, 대통령 사면권을 제한한다는 내용을 자문안에 포함시켰다. 감사원의 독립성 강화는 문재인 대통령의 대선 공약이자 새 정부 주요 국정과제이기도 하다. 아울러 대통령 사면권과 관련해서는 사면심사위원회를 법무부 장관 소속이 아닌 독립기구로 재편해 대통령의 특별사면권을 견제하는 방식으로 결정될 전망이다.
직접민주주의도 한층 강화할 예정이다. 그동안 헌법에는 직접민주주의와 관련한 조항이 없었던 것이 사실이다. 그럼에도 불구하고 국가의 중차대한 일을 결정하는데 있어 국민이 직접적으로 참여하고자 하는 열망은 이미 ‘촛불혁명’을 통해 확인한 바 있다. 이에 이번 개헌안 초안에는 ‘국민소환제’와 ‘국민발안제’ 등이 담겨있다.
국민소환제는 국회의원 등 선거로 선출된 대표라 할지라도 임기 중 파면할 수 있게 한 제도다. 즉, 유권자들이 부적격하다고 판단하는 자를 임기 중에 소환하여 파면할 수 있도록 하는 정치적 장치라고 할 수 있다. 국민발안제는 국민이 직접 개헌 혹은 법률안을 제출할 수 있도록 하는 제도로서 직접민주주의의 상징과도 같은 역할을 할 수 있을 것으로 기대케 하고 있다.
이밖에도 수도 조항 신설, 전문에 부마항쟁, 5·18민주화운동, 6·10민주항쟁 포함, 소상공인 보호·지원 근거 조항 신설, 안전과 품질 향상을 소비자 권리로 신설 등이 이번 대통령 개헌 초안의 주요 내용으로 실렸다. 문재인 대통령은 “나라다운 나라를 만들기 위해서는 개헌을 앞당길 필요성이 있고, 지금이 적기”라면서 “국가의 근본 질서가 되는 것이 바로 헌법인 만큼 엄중하고도 무겁게 생각하면서 개헌을 추진해나가겠다”고 말했다.